Kondycja polityczna sojuszu północnoatlantyckiego w 15. rocznicę przystąpienia Polski do NATO.

To truizm, ale nic w NATO nie jest już takie samo, od kiedy 12 marca 1999 roku minister spraw zagranicznych RP profesor Bronisław Geremek przekazał na ręce sekretarz stanu USA Madeleine Albright akt przystąpienia Polski do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego. Jak mawiał klasyk, po tej dacie napięcie miało już tylko rosnąć. Kilkanaście dni później lotnictwo państw NATO interweniowało w Kosowie. Kiedy sojusz jeszcze nie zdążył złapać oddechu po trudach stabilizacji Bałkanów, terroryści z Al-Kaidy na ponad dekadę wyznaczyli nowy kierunek transformacji sił zbrojnych i działań NATO z dala od jego obszaru traktatowego.

W tym czasie byliśmy także świadkami transatlantyckich awantur o zasadność amerykańskiej interwencji w Iraku i kształt projektowanej przez administrację George’a W. Busha tarczy antyrakietowej, a także dramatycznych decyzji o cięciach w budżetach obronnych przy akompaniamencie amerykańskich lamentów, by wreszcie Europa sama zadbała o własne bezpieczeństwo. Summa summarum mocno nadwątliło to polityczną kondycję sojuszu, a także, co ważniejsze, jego reputację silnego i wiarygodnego podmiotu na arenie międzynarodowej.

Spory te nie świadczą jednak, jak chcieliby niektórzy, o „powolnym umieraniu” NATO, lecz raczej o tym, że na naszych oczach odbywa się bodaj największa transformacja jednego z najsilniejszych sojuszy w historii. Kondycji żadnej organizacji nie powinno się bowiem oceniać po tym, w jaki sposób przeżywa swoje kryzysy, ale po tym, jak z nich wychodzi. Niewątpliwą słabością NATO jest to, że nie potrafi rozwiązywać poważnych kryzysów politycznych za zamkniętymi drzwiami. Świadkiem awantur między sojusznikami staje się cały świat, w tym państwa, co do których mamy powody, by przypuszczać, że nie życzą mu najlepiej. Jeśli dodamy do tego nadszarpnięty ostatnimi laty wizerunek USA jako skutecznego lidera i brak europejskich pretendentów do objęcia tej roli, na pytania o przyszłość organizacji, której głównym spoiwem była od dekad siła i solidarność, nie ma dziś oczywistej odpowiedzi.

Afgańskie pomyłki

Choć znacząco mniej spektakularnie niż spory irackie, które ustami Donalda Rumsfelda, ówczesnego sekretarza obrony Stanów Zjednoczonych, podzieliły sojusz na starą i nową Europę, to jednak operacja w Afganistanie najdobitniej uwidoczniła polityczne ograniczenia działalności takiej organizacji jak NATO. Jeszcze w 2001 roku, wiedzione hasłem „wszyscy jesteśmy Amerykanami”, państwa europejskie były gotowe przyjść z pomocą Stanom Zjednoczonym na mocy przywołanego po raz pierwszy w historii artykułu 5 traktatu waszyngtońskiego. W ciągu ostatnich kilku lat, kiedy administracja George’a W. Busha, a następnie Baracka Obamy nieustannie ponawiała dramatyczne apele o to, by europejscy sojusznicy zwiększyli liczebność swoich kontyngentów w ISAF oraz anulowały ograniczenia uniemożliwiające swobodne prowadzenie operacji na teatrze działań, zdążyliśmy już jednak zapomnieć, że nie kto inny, lecz właśnie Stany Zjednoczone odmówiły w 2001 roku użycia sił sojuszu, formując naprędce koalicję chętnych. Dopiero kiedy odrodzenie się rebelii neotalibskiej powoli stawało się faktem, Amerykanie skapitulowali pod naporem twardych realiów i pozwolili, by misja ISAF przeszła pod dowództwo NATO oraz objęła zasięgiem swego działania całe terytorium Afganistanu. 

Wielu ekspertów skłonnych jest zgodzić się z tezą, że decyzja USA z 2001 roku była pierwszym tak dalekosiężnym w skutkach votum nieufności, postawionym przez państwo uznawane za niekwestionowanego lidera politycznego w NATO. Choć zachowywała ona w tamtym okresie pozory racjonalności („koalicje chętnych” działają szybciej, nie są obciążone powolnym mechanizmem koniecznych ustaleń biurokratycznych, pozwalają pominąć opinie maruderów blokujących decyzje etc.), jej konsekwencje zaważyły na całym procesie stabilizacyjnym w Afganistanie.

Przede wszystkim skupienie się w pierwszym okresie koalicyjnej operacji „Enduring Freedom” wyłącznie na tropieniu Al-Kaidy i niedobitków ugrupowań sympatyzujących z talibami okazało się działaniem krótkowzrocznym. Dla realizacji tego celu poświęcono inne − opóźniano proces demobilizacji i rozbrojenia różnych ugrupowań zbrojnych na terytorium Afganistanu oraz rozpoczęcie reform sektora bezpieczeństwa, hamowano proces „wychodzenia” ISAF poza region Kabulu (czego, co dziś pewnie wyda się niewiarygodne, domagał się wtedy sam Hamid Karzaj). Sprzyjało to niestabilności, szczególnie w prowincjach południowych. Skutki tej decyzji dały o sobie znać bardzo szybko, kiedy zewsząd zaczęły dochodzić niepokojące informacje o wzrastającej liczbie incydentów z udziałem nierozbrojonych milicji dowodzonych przez lokalnych watażków.

Dopiero po 2003 roku, kiedy priorytetem dla Stanów Zjednoczonych stała się operacja w Iraku, NATO, które miało w Afganistanie „nie przeszkadzać”, stało się pożądanym partnerem w wysiłkach stabilizacyjnych. W tym okresie europejscy sojusznicy nie wyrażali już jednak nawet cienia tego entuzjazmu i poczucia solidarności, co w 2001 roku, kiedy w pełni identyfikowali się z ofiarami zamachów na WTC i Pentagon. W rezultacie tylko niektórzy z nich skłonni byli wziąć na siebie ciężar walk z narastającą rebelią, dość swobodnie interpretowano mandat operacji, uzasadniając to faktem istnienia w Europie odmiennych kultur strategicznych. Dalszą część tej historii znamy.

Dziś trudno znaleźć w NATO sojusznika, który, mimo niewątpliwych sukcesów, uznałby operację ISAF za przejaw wzorowego współdziałania. Dominują wzajemne żale i oskarżenia. A wiele wskazuje na to, że problemy Afganistanu nie skończą się po roku 2014, kiedy jego terytorium opuszczą ostatni żołnierze ISAF.

Awantura o tarczę

Jedną z ważniejszych kwestii, która odbiła się negatywnie na politycznej spoistości NATO, był zainaugurowany przez administrację George’a W. Busha projekt obrony przeciwrakietowej. Jego kształt (planowane bazy w Stanach Zjednoczonych i lokalizacja dodatkowych – głównie radarów i wyrzutni pocisków GBI – na terytoriach niektórych państw europejskich, w tym Polski) oraz sposób realizacji (negocjacje bilateralne z wybranymi sojusznikami) wzbudziły ogromne kontrowersje wśród niektórych sojuszników z NATO.

Niemiecki minister spraw zagranicznych Frank-Walter Steinmeier w 2007 roku zarzucał Amerykanom, że unikają dyskusji na temat MD (missile defence), pomijają rolę sojuszu w tej debacie, co będzie miało jednoznacznie negatywny wpływ na jego polityczną spójność, a realizacja projektu pogorszy bezpieczeństwo tych członków, którzy nie zostaną nim objęci. Fala gwałtownej krytyki, która przetoczyła się przez państwa europejskie (nawet tradycyjnie przychylni Amerykanom Brytyjczycy w nieoficjalnych rozmowach negatywnie oceniali założenia projektu) skłoniła administrację Busha do zmiany retoryki i bardziej otwartego wskazywania na korzyści, jakie MD przynosi państwom europejskim w sferze obrony przed zagrożeniami balistycznymi.

Pomimo pozorów konsensusu na szczycie NATO w Bukareszcie w 2008 roku i zarysowanych możliwości integracji obu projektów (tworzonego przez sojusz systemu mającego chronić siły NATO na teatrze działań − Active Layered Theatre Ballistic Missile Defence – ALTBMD, oraz amerykańskiego system strategicznego), rozbieżności w poglądach NATO na temat europejskiego komponentu projektu MD wkrótce ponownie dały o sobie znać. Tuż po ogłoszeniu wyników wyborów prezydenckich w Stanach Zjednoczonych prezydent Francji Nicolas Sarkozy z charakterystyczną dla siebie emfazą apelował do prezydenta elekta Baracka Obamy, by wstrzymał się z realizacją planów dotyczących tarczy. Wtórował mu premier Włoch Silvio Berlusconi, który straszył Amerykanów nieprzychylnymi reakcjami Rosji.

Ostatecznie, z wielu powodów, realizacja programu MD w kształcie forsowanym przez administrację Busha została zaniechana, co z ulgą przyjęły Francja i Niemcy, a rozczarowane poczuły się państwa Europy Środkowej. Wersja 2.0 tego programu (European Phased Adaptive Approach) budzi mniejsze zastrzeżenia, więc w ostatnich latach debata na temat MD w Europie nieco przycichła. Nie ulega jednak wątpliwości, że kłótnie o tarczę obnażyły wiele problemów istniejących pomiędzy sojusznikami – odmienną percepcję zagrożeń, poglądy na to, jaką cenę NATO chce bądź powinno płacić za harmonijną współpracę z Rosją, kwestie podziału kosztów, udziału europejskiej zbrojeniówki w tworzeniu programu. Niepokoi fakt, że nagłośnienie tego sporu poza własnym podwórkiem sprzyjało „podbijaniu stawki” przez Federację Rosyjską, która uzależniała realizację niektórych rosyjsko-natowskich projektów od kształtu, jaki przyjmie program obrony przeciwrakietowej.

Wewnętrzna ofensywa

Państwa Europy Środkowej nie miały w NATO łatwego startu. Jak już wspomniano, tuż po wymianie dokumentów akcesyjnych zostały skonfrontowane z koniecznością poparcia sojuszu w operacji w Kosowie, a dwa lata później po raz pierwszy przywołano artykuł 5 traktatu waszyngtońskiego w następstwie, o paradoksie, ataku na najsilniejszego sojusznika w NATO.

Jak nietrudno się domyślić, polityczna rola nowych członków długo była marginalizowana (zwłaszcza że w obliczu interwencji irackiej stanęli po stornie USA, czym na długo skazali się na ostracyzm pozostałych Europejczyków), a o inwestycje w istotną, ze strategicznego punktu widzenia, infrastrukturę natowską na ich terytoriach niełatwo było się doprosić.

Co gorsza, kontrowersje wokół interwencji w Iraku i spory o wzmocnienie obrony przeciwlotniczej Turcji w 2003 roku pokazały wyraźnie, że w NATO jest możliwy ostry spór polityczny, a pewne działania, które uważaliśmy za automatyczne, wcale takie nie są. W późniejszym okresie dodatkowo niepokoił fakt, że wieloletnie zaangażowanie sojuszu w Afganistanie niemal na stałe odwróciło jego uwagę od problemów obrony własnego terytorium, a wojna w Gruzji dla wielu była całkowitym zaskoczeniem.

Ofensywa państw Europy Środkowej, które – choć od początku aktywne w sensie operacyjnym – pozostawały w politycznym cieniu, uwidoczniła się szczególnie mocno w kontekście debaty przed posiedzeniem Rady Północnoatlantyckiej w Lizbonie. Pierwszym sukcesem było przygotowanie i aktualizacja tak zwanych planów ewentualnościowych dla Polski, a także Estonii, Litwy, Łotwy. Otwarcie debaty nad nową koncepcją strategiczną stało się zaś doskonałą okazją do zaprezentowania innym państwom członkowskim poglądów na filozofię działań NATO, płynącą z tej części Europy, oraz podjęcia starań, by jej zasadnicze elementy znalazły się w tekście nowej strategii. Należały do nich przede wszystkim: postulat, by NATO zachowało status głównego forum transatlantyckiej debaty nad bezpieczeństwem, jak również najsilniejszego (zarówno w sensie politycznym, jak i zdolności projekcji siły) sojuszu obronnego we współczesnym świecie, który potrafi zrównoważyć swoją aktywność na obszarze traktatowym i poza nim; uzyskanie pakietu tak zwanych widocznych gwarancji bezpieczeństwa, które zapewniałyby, że zobowiązania wynikające z artykułu 5 traktatu waszyngtońskiego w wypadku tego regionu w krytycznym momencie nie okażą się fikcją (intensyfikacja ćwiczeń sił NATO na terytoriach nowych państw członkowskich, lokowanie tu istotnych instalacji militarnych, rozbudowa lotnisk, portów); wreszcie zapewnienie, by za cenę harmonijnej współpracy NATO z Rosją nie poświęcono interesów państw członkowskich w tej części Europy. Rekomendacje te zawarto w tak zwanym raporcie grupy ekspertów, w której znalazły się tak wybitne postaci, jak profesor Adam Daniel Rotfeld czy Aivis Ronis. Nie ma wątpliwości, że nowa koncepcja strategiczna sojuszu, przyjęta na szczycie w Lizbonie w 2010 roku, odzwierciedla „ducha Europy Środkowej”, a ujęte w niej postanowienia wskazują na rosnącą rolę polityczną w NATO tej części Europy. W 2013 roku na terytorium Polski odbyły się także największe ćwiczenia sojusznicze („Steadfast Jazz”), co pokazuje, że jej postanowienia są wdrażane. Warto też wspomnieć, że podczas ostatnich wyborów sekretarza generalnego NATO na giełdzie nazwisk wymieniano polskiego ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego. Można przypuszczać, że w perspektywie najbliższej dekady rola tej części Starego Kontynentu będzie rosła, zwłaszcza że NATO jest zmęczone.

Koszty kampanii afgańskiej, a także kliku innych operacji, których NATO się podjęło w ostatniej dekadzie, dość dotkliwie wydrenowały jego zasoby polityczne i materialne. Nikt nie mówi dziś o możliwościach interweniowania sojuszu w Syrii, mimo że dochodzi tam do masakry ludności cywilnej. Wobec wrzenia na Ukrainie NATO również przyjęło postawę wyczekującą, choć niepokojące wydarzenia dzieją się tuż u jego granic. Bodaj najbardziej widocznym przejawem utemperowania politycznych ambicji tej organizacji jest także wyhamowanie impetu, z jakim jeszcze dekadę temu promowano politykę otwartych drzwi. Niewielu już dzisiaj pamięta, że na przełomie wieków sojusz był postrzegany jako pewnego rodzaju projekt cywilizacyjny, a nie tylko militarny.

Coraz donośniej brzmią natomiast postulaty rekomendujące powrót NATO „do korzeni”, a ta nowa trajektoria polityki znajduje potwierdzenie w deklaracjach przedstawicieli sojuszu. Nie wydaje się jednak, że Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego naprawdę schowa się „do wewnątrz”, a jej planiści zajmą się głównie przygotowywaniem kolejnych ćwiczeń na terytorium traktatowym. Współczesne zagrożenia (cyberteroryzm, piractwo zagrażające handlowym szlakom morskim, proliferacja technologii balistycznych) nie pozwolą na prosty powrót do korzeni, o którym marzą wyznawcy Clausewitza. Trend w gruncie rzeczy odwrotny od prognozowanego widać choćby po aktywności NATO w sferze zawierania nowych partnerstw, które jeszcze kilka lat temu uznano by za czystą egzotykę.

Jak już wspomniano, siłę organizacji poznaje się po tym, w jaki sposób przezwycięża ona swoje problemy. Dlatego w tym kontekście niezwykle istotne będzie przygotowanie się na to, co już dziś możemy określić jako kryzys roku 2015. Wtedy to trzeba będzie zmierzyć się ze skutkami wyjścia z Afganistanu, a pod uwagę należy dziś brać wszystkie scenariusze, łącznie z tym najgorszym. Utrzymanie spójności politycznej w sojuszu będzie wymagało także przekonania obywateli do „defence matters” (jak brzmi nazwa jednego z programów w NATO), ponieważ wydatki na obronność zyskują coraz mniejszą społeczną akceptację, a kryzys finansowy skłania do dramatycznych decyzji w tej sferze. Słabość polityczna sojuszu przejawia się w tym, że pozbywanie się niektórych zdolności przebiega chaotycznie, bez koniecznych konsultacji. To między innymi dlatego wielu Europejczyków (w tym Polacy), jak pokazuje choćby ostatni raport Transatlantic Trends, nie uznaje już NATO za organizację ważną z punktu widzenia bezpieczeństwa ich kraju. Odbudowanie zaufania to bodaj najważniejsze zadanie dla sojuszu w najbliższych latach, bo od tego zależy utrzymanie politycznej spójności.

Beata Górka-Winter jest ekspertem Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.