Dlaczego wprowadzanie nowego sprzętu do wyposażenia Wojska Polskiego trwa tak długo i tyle kosztuje? Gdzie w tym ciągu zdarzeń są wąskie gardła i jakie są plany resortu obrony, by przyspieszyć modernizację techniczną sił zbrojnych? Analiza mjr. Krzysztofa Płatka, rzecznika prasowego Inspektoratu Uzbrojenia.

Modernizacja Sił Zbrojnych RP jest nie tylko procesem ciągłym i wieloletnim, lecz także, ze względu na wysokie potrzeby modernizacyjne wszystkich rodzajów sił zbrojnych, absorbującym znaczne środki budżetowe resortu obrony narodowej. Jest ona również procesem bardzo skomplikowanym z uwagi na specyfikę obszaru bezpieczeństwa i obronności, wielość uczestników oraz złożone procedury pozyskiwania nowego oraz modernizowania i modyfikowania aktualnie znajdującego się w wyposażeniu armii sprzętu wojskowego.

Budowa nowoczesnych Sił Zbrojnych RP stanowi jeden z elementów polityki obronnej państwa, a kluczowym aktem prawnym w tym zakresie, oczywiście obok Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest „Ustawa z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”. Celem tej ustawy jest zapewnienie warunków do stopniowego osiągania przez Siły Zbrojne RP pełnej interoperacyjności w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO), jak również osiągania standardów pozostałych państw członkowskich w zakresie uzbrojenia, wyposażenia, mobilności i możliwości prowadzenia działań wojskowych w każdych warunkach. Stosownie do zasad planowania obronnego obowiązującego w NATO polski rząd cyklicznie, co 4 lata, określa szczegółowe kierunki przebudowy i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych na kolejny 15-letni okres planistyczny, a na ich podstawie w Ministerstwie Obrony Narodowej tworzone są programy rozwoju Sił Zbrojnych RP. Na potrzeby programowania procesu planowania obronnego, polegającego na przetworzeniu celów i kierunków transformacji Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wiele komórek i jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej przeprowadza przeglądy potrzeb operacyjnych, w ramach których dokonywana jest identyfikacja potrzeb dla zdolności operacyjnych, polegająca na określeniu koniecznych do utworzenia struktur organizacyjnych czy niezbędnego do pozyskania sprzętu wojskowego, w celu umożliwienia realizacji przewidywanych zadań obronnych w wymiarze narodowym i sojuszniczym. Zatwierdzone programy zasadniczo finansowane są ze środków budżetowych bądź z Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych i znajdują swoje odzwierciedlenie w obowiązujących w resorcie obrony narodowej centralnych planach rzeczowych, w tym przede wszystkim w planie modernizacji technicznej sił zbrojnych oraz planie zakupu środków materiałowych dla Sił Zbrojnych RP. Odnosząc się do kwestii związanych z kosztochłonnością modernizacji technicznej wojska i wielością zadań, które należy zrealizować, aby Siły Zbrojne RP nadążały za rozwojem technologii militarnych na świecie oraz wychodziły naprzeciw oczekiwaniom dynamicznie rozwijającego się współczesnego pola walki, wystarczy przypomnieć, że obowiązujący obecnie „Plan modernizacji technicznej na lata 2021–2035 z uwzględnieniem 2020 roku” uwzględnia potrzebę realizacji programów i wymagań operacyjnych zgłoszonych w efekcie identyfikacji potrzeb Sił Zbrojnych RP, na które przewidziano rekordowe finansowanie w wysokości 524 mld złotych.

Mankamenty obecnego systemu pozyskiwania sprzętu wojskowego

Zanim jednak przejdziemy do omówienia kwestii identyfikacji potrzeb Sił Zbrojnych RP oraz ich podziału, należy wcześniej odnieść się do złożoności systemu pozyskiwania sprzętu wojskowego. Jednym z głównych aspektów w tym obszarze jest liczna grupa uczestników biorących w nim udział, a to przekłada się na jego efektywność na poszczególnych etapach cyklu życia sprzętu wojskowego.

Do najważniejszych podmiotów biorących udział w systemie pozyskiwania sprzętu wojskowego zaliczyć należy kierownictwo MON, czyli Ministra Obrony Narodowej wraz z Sekretarzem Stanu w MON właściwym do spraw modernizacji technicznej, Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Zarząd Planowania i Programowania Rozwoju Sił Zbrojnych – P5 oraz Zarząd Planowania Rzeczowego – P8 Sztabu Generalnego WP, Organizatorów Systemów Funkcjonalnych, kilkanaście gestorskich komórek organizacyjnych, Centralne Organy Logistyczne, Narodowe Centrum Bezpieczeństwa Cyberprzestrzeni, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Biuro MON, Wojskowe Centrum Normalizacji, Jakości i Kodyfikacji wraz z Rejonowymi Przedstawicielstwami Wojskowymi oraz Inspektorat Uzbrojenia. Istnieje również wiele podmiotów odpowiedzialnych za poszczególne elementy systemu, takich jak Biuro ds. Umów Offsetowych, odpowiedzialne za kwestie offsetu, Departament Polityki Zbrojeniowej, właściwy m.in. do przygotowania materiałów niezbędnych do oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa (PIBP), Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych, w kwestiach logistyki, czy Inspektorat Innowacyjnych Technologii Obronnych wraz z Departamentem Innowacji, właściwe w kwestii badań naukowych i prac rozwojowych.

W tym kontekście należy zauważyć, że obowiązujące rozwiązania organizacyjno-kompetencyjne wpływają na znaczne ograniczenie autonomii decyzyjnej poszczególnych podmiotów, a tak liczna grupa interesariuszy nie tylko wpływa na tempo prowadzonych prac, lecz przekłada się także na dublowanie kompetencji i rozmywanie odpowiedzialności poszczególnych instytucji. Ma to również wpływ na kwestie związane z definiowaniem wymagań Sił Zbrojnych RP, które niekiedy są formułowane w sposób trudny do spełnienia przez potencjalnych wykonawców. Sytuację taką można przełożyć na rozwijające się gospodarstwo domowe, które w efekcie rosnących potrzeb dokonuje kolejnych zakupów sprzętu i wyposażenia, a przy każdym zakupie wymagana jest pełna zgodność wszystkich jego członków, co może prowadzić do przeciągania decyzji o ostatecznym wyborze danego dobra. Przykładem niech będzie zakup nowego samochodu rodzinnego, gdzie każdy z członków rodziny zgłasza szczególne wymagania i potrzeby, a ograniczony budżet nie pozwala na nabycie kilku pojazdów. W efekcie może powstać impas decyzyjny bądź ostateczny wybór, z uwagi na liczne kompromisy, nie będzie wyborem satysfakcjonującym dla wszystkich uczestników tego procesu.

Kolejnym aspektem wpływającym na zbyt wolne tempo realizacji i mankamenty w procesie pozyskiwania sprzętu wojskowego są ograniczenia wynikające z przepisów prawa, w szczególności prawa zamówień publicznych. O ile wychodzi ono naprzeciw potrzebom rynku cywilnego, o tyle nie w pełni odpowiada na potrzeby specyficznego obszaru obronności i bezpieczeństwa. Problemem jest także brak powiązania przepisów o zamówieniach z innymi regulacjami prawnymi dotyczącymi obronności, co wpływa na skomplikowanie i małą przejrzystość procesu pozyskiwania. Przykładem może być rosnąca konkurencja i świadomość podmiotów komercyjnych biorących udział w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Rosnącą konkurencję należy oczywiście postrzegać jako zjawisko pozytywne, pozwalające podmiotom pozyskującym nowy sprzęt wojskowy dla Sił Zbrojnych RP na uzyskanie korzystniejszych warunków udzielanego zamówienia, jednak zaostrzająca się konkurencja ma też negatywne oblicze. Rywalizujący wykonawcy i działające na ich rzecz podmioty świadczące obsługę prawną, znając mankamenty obowiązujących przepisów, potrafią skutecznie opóźniać prowadzone postępowania poprzez wykorzystywanie przysługujących środków ochrony prawnej i wnoszenie odwołań przy każdej sposobności na każdym etapie postępowania, co przekłada się na terminy zawierania umów na dostawy nowego sprzętu dla wojska. Jest to o tyle istotne dla obszaru obronności, że opóźnienia w pojedynczych przypadkach mogą mieć wpływ na funkcjonowanie całych obszarów i systemów walki. Kolejną kwestią jest brak skutecznych instrumentów pozwalających na uzyskanie przez podmiot przygotowujący lub prowadzący postępowanie o udzielenie zamówienia wiarygodnych informacji rynkowych w zakresie kompetencji posiadanych przez potencjalnych wykonawców, którzy na etapie prowadzonych analiz i konsultacji rynkowych mogą deklarować większe niż realnie posiadane kompetencje bądź niższy od rzeczywistego koszt wyrobu, nie ponosząc jednocześnie żadnej odpowiedzialności za składane oświadczenia. Sytuacja taka jest łatwa do zilustrowania z punktu widzenia konsumenta przeglądającego oferty poszczególnych dealerów samochodów i prowadzącego rozmowy z ich przedstawicielami, którzy deklarują niską cenę oferowanego modelu przy wysokim pakiecie wyposażenia z jednoczesną gotowością dostarczenia auta „szytego na miarę klienta” w ciągu kilku tygodni od zawarcia umowy handlowej, a w rzeczywistości na etapie podpisywania umowy okazuje się, że cena obejmuje pakiet podstawowy, a za wyposażenie opcjonalne należy jeszcze dopłacić, a klient będzie mógł odebrać zakupiony wyrób w późniejszym niż wcześniej oferowany terminie.

Cykl życia sprzętu wojskowego i identyfikacja potrzeb

Wracając do kwestii potrzeb modernizacyjnych Sił Zbrojnych RP, należy w pierwszej kolejności odnieść się do pojęcia cyklu życia sprzętu wojskowego. Wyróżnia się w nim pięć zasadniczych etapów: identyfikacja potrzeb, przeprowadzenie analiz mających na celu określenie sposobów i kierunków pozyskania sprzętu wojskowego, pozyskanie i wprowadzenie do wyposażenia, eksploatacja oraz wycofanie z użytkowania. Co do zasady cykl życia sprzętu wojskowego nie różni się od wyrobów na rynku cywilnym, a różnice tkwią w szczegółach. Mimo że nie są to diametralne różnice, to takie kwestie jak specyficzne wymagania wojskowe stawiane przed wyrobami obronnymi czy długi czas eksploatacji wynikający z możliwości modernizacyjnych poszczególnych typów sprzętu mogą mieć istotny wpływ na realizację poszczególnych etapów.

Przechodząc do pierwszego etapu, czyli potrzeb, za punkt wyjścia należy przyjąć wymagania stawiane przed Siłami Zbrojnymi RP. To one implikują ich organizację i strukturę, jak również systemy uzbrojenia oraz sposób ich wykorzystania. Należy przy tym pamiętać, że sprzęt wojskowy stanowi tylko jeden z elementów potencjału obronnego wojska obok przyjętych doktryn i planów oraz poziomu wyszkolenia żołnierzy. Niemniej jednak dynamiczny postęp technologiczny na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci w coraz większym stopniu wpływa na wzrost znaczenia posiadanego uzbrojenia, a wyraźna przewaga technologiczna na przykładzie ostatnich konfliktów uwydatniła tylko, że nowoczesne systemy uzbrojenia mogą być kluczem do zwycięstwa nad przeciwnikiem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że żadna armia na świecie nie posiada w swoim wyposażeniu wyłącznie nowych typów uzbrojenia, a celem w tym wypadku – przy uwzględnieniu, że modernizacja techniczna jest procesem ciągłym i wieloletnim – jest uzyskanie wysokiego i stabilnego współczynnika nasycenia sił zbrojnych nowoczesnym sprzętem wojskowym, w szczególności w priorytetowych obszarach. Przekładając to na sytuację gospodarstwa domowego planującego remont i zakup do mieszkania nowego wyposażenia, to ograniczenia domowego budżetu zdeterminują, które potrzeby należy zrealizować najpilniej. Czy będzie to zakup nowej lodówki, w sytuacji gdy obecnie używana zaczyna odmawiać sprawnego funkcjonowania, czy może kupno nowego telewizora, który pozwoli w pełni wykorzystać możliwości konsoli do gier, z której korzystają dzieci.

Przyjmując za punkt wyjścia sprzęt wojskowy obecnie znajdujący się w wyposażeniu wojska, a także stawiane przed Siłami Zbrojnymi RP zadania, możemy dokonać podziału na potrzeby bieżące, perspektywiczne i pilne potrzeby operacyjne. O ile potrzeby bieżące wynikają z analiz bieżącego funkcjonowania Sił Zbrojnych i są one definiowane w celu osiągnięcia, rozszerzenia lub modyfikacji istniejących wymagań stawianych przed wojskiem, a pilne potrzeby operacyjne są realizowane doraźnie, najczęściej w związku z występowaniem sytuacji kryzysowej bądź w efekcie nagłych zmian w środowisku bezpieczeństwa międzynarodowego, o tyle potrzeby perspektywiczne, opisywane przez zdefiniowane wymagania operacyjne, mają na celu nie tylko utrzymanie, lecz także przede wszystkim znaczące zwiększanie potencjału Sił Zbrojnych. W celu przybliżenia można posłużyć się przykładami realizowanych zadań, które przejrzyście oddają różnice pomiędzy poszczególnymi potrzebami. Przykładem potrzeby bieżącej może być realizacja programu modernizacji śmigłowców Marynarki Wojennej typu W-3 do jednolitej wersji W-3WARM Anakonda, a klasycznym przykładem pilnej potrzeby operacyjnej jest pozyskanie śmigłowców AW101. To ostatnie zadanie wiązało się z pilną potrzebą zakupu następcy poradzieckich śmigłowców Mi-14, których czas używalności w Siłach Zbrojnych RP dobiega końca, gdyż istniała konieczność utrzymania zarówno zdolności w zakresie zwalczania okrętów podwodnych, jak i przede wszystkim konieczność wywiązywania się Rzeczypospolitej Polskiej ze zobowiązań w czasie pokoju wynikających z „Międzynarodowej konwencji o poszukiwaniu i ratownictwie morskim” w zakresie ratowania życia w polskiej strefie ratownictwa SAR (Search and Rescue). Za przykład potrzeby perspektywicznej, zdefiniowanej jeszcze przed 2012 rokiem w ramach Przeglądu Potrzeb Operacyjnych, może posłużyć pozyskanie okrętów Miecznik dla Marynarki Wojennej RP.

Faza analityczno-koncepcyjna i ocena występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa

Nie licząc sytuacji związanych z wystąpieniem pilnych potrzeb operacyjnych, kiedy sprzęt wojskowy powinien zostać pozyskany „na wczoraj” i czas pozwala tylko na przeprowadzenie doraźnych analiz rynkowych, to w przypadku realizacji innych potrzeb Sił Zbrojnych RP po zidentyfikowaniu potrzeby przeprowadzane są w Inspektoracie Uzbrojenia szczegółowe analizy poprzedzające pozyskanie danego sprzętu. W ich efekcie resort obrony narodowej uzyskuje najważniejsze informacje z rynku i na ich podstawie powstają dokumenty wynikowe, tj. studium wykonalności oraz wstępne założenia taktyczno-techniczne, obejmujące wszystkie dalsze aspekty związane z realizacją zadania modernizacyjnego. Obejmują one m.in. takie kwestie, jak szacowane koszty oraz terminy i źródła, z których system uzbrojenia może zostać pozyskany dla wojska. Również zdefiniowane wcześniej wymagania operacyjne i techniczne stawiane przed sprzętem wojskowym są uszczegóławiane do poziomu umożliwiającego wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, włącznie z wymaganiami dotyczącymi infrastruktury ściśle powiązanej z pozyskiwanym sprzętem. To właśnie na tym etapie zostaje wskazany sposób, w jaki dany system uzbrojenia powinien zostać pozyskany, czy powinno to zostać przeprowadzone poprzez „zakup z półki”, zakup z dostosowaniem, z uwagi na istniejące różnice pomiędzy tym, co oferują potencjalni wykonawcy, oraz wymaganiami Sił Zbrojnych RP, czy wreszcie powinna zostać uruchomiona praca rozwojowa, w efekcie której zostanie opracowana od podstaw bądź zaimplementowana nowa technologia zwieńczona konkretnym wyrobem. Posługując się analogiami odnoszącymi się do powyższego etapu na rynku cywilnym, to podczas, gdy „zakup z półki” nie wymaga szerszego komentarza, to zakup z dostosowaniem można odzwierciedlić chociażby wyborem wyposażenia dodatkowego do samochodu podczas zakupu w salonie dealerskim, gdy klient liczy się z tym, że na indywidualnie skonfigurowany pojazd będzie musiał zaczekać kilka miesięcy, aż fabryka dostarczy samochód do salonu. W przypadku prac rozwojowych, mówiąc o czymś, co musi zostać zaprojektowane, przebadane, opracowane, wytworzone, a następnie dostarczone, powinniśmy spojrzeć np. na rynek farmaceutyczny, na to, jak powstają nowe leki i szczepionki. Zarówno w przypadku leków, jak i nowych typów sprzętu wojskowego od chwili rozpoczęcia badań naukowych w celu wykorzystania ich wyników w przyszłych zastosowaniach do wprowadzenia na rynek finalnego wyrobu często muszą minąć lata.

Nie później niż na etapie prowadzonych przez Inspektorat Uzbrojenia analiz powinna zostać również dokonana ocena występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa (PIBP). Wiąże się ona przeważnie z utrzymywaniem lub ustanawianiem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej potencjału przemysłowego, takiego jak zdolności do produkcji istotnego z punktu widzenia obronności sprzętu wojskowego, jego serwisowania bądź obsługiwania. Ma to służyć uniezależnieniu się Polski od zagranicznych łańcuchów dostaw w sytuacji izolacji ekonomiczno-gospodarczej, kryzysu lub wojny poprzez uzyskanie zdolności polskich podmiotów przemysłu obronnego, firm i instytucji badawczo-naukowych, do produkcji na terenie kraju jak największej ilości systemów uzbrojenia, ich elementów i podzespołów oraz środków bojowych. Szczególnie w sytuacji konfliktu należy liczyć się ze stratami w sprzęcie wojskowym, w tym zużyciem amunicji i innych środków zaopatrzenia. Ogromne znaczenie ma w takiej sytuacji zdolność gospodarki do zapewnienia ciągłości i terminowości dostaw na potrzeby Sił Zbrojnych RP. Innym aspektem jest zainicjowanie impulsu rozwojowego dla ośrodków badawczo-naukowych poprzez dostarczenie im nowych technologii, które posłużą do dalszego rozwoju zdolności w zakresie modernizacji posiadanego sprzętu wojskowego. Omawiając PIBP, nie można pominąć kwestii transferu technologii na rzecz polskich podmiotów przemysłu obronnego, co może wiązać się z wymogiem zawarcia umowy offsetowej w przypadku udzielenia zamówienia publicznego firmie zagranicznej posiadającej zaawansowane technologie i wysoki know-how. W takiej sytuacji umowa na dostawy nowego sprzętu wojskowego może zostać zawarta dopiero po podpisaniu umowy offsetowej, w ramach której wskazana polska firma zostanie np. beneficjentem inwestycji, w ramach której partner zagraniczny umożliwi włączenie jej do swojego łańcucha dostaw lub np. stworzy warunki do utworzenia w polskim podmiocie potencjału serwisowego. Co niezwykle istotne, w przypadku gdy pozyskanie konkretnego rodzaju sprzętu wojskowego i związane z nim zadanie zostanie uznane jako istotne z punktu widzenia podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa, obowiązujące przepisy umożliwiają przeprowadzenie postępowania z wyłączeniem stosowania w całości albo poszczególnych przepisów ustawy – „Prawo zamówień publicznych” (PZP). Podkreślić w tym miejscu należy, że polskie regulacje umożliwiające inwestowanie w ochronę własnego przemysłu obronnego są rozwiązaniem analogicznym do rozwiązań obowiązujących w Stanach Zjednoczonych czy Europie i są zbudowane na szczególnych regulacjach wynikających z artykułu 346 „Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” (TFUE). Za przykład mogą posłużyć przepisy niemieckie zezwalające na niestosowanie ustawy o zamówieniach publicznych z uwagi na istotne interesy bezpieczeństwa, które to przepisy mogą zostać użyte, gdyby naruszone mogło zostać działanie lub użycie sił zbrojnych bądź przy wdrażaniu środków przeciwdziałania terroryzmowi, jak również przy nabywaniu technologii informatycznych lub systemów telekomunikacyjnych.

Faza realizacyjna i procedury udzielania zamówień publicznych

Zakończone analizy i opracowane w ich efekcie rekomendacje oraz przeprowadzona ocena występowania PIBP stanowią bardzo istotne elementy dla dalszej realizacji danego zadania i wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jednak przejście do trzeciego etapu uzależnione jest przede wszystkim od finansów, czyli od zapewnienia środków pieniężnych w centralnych planach rzeczowych obowiązujących w resorcie obrony narodowej.

Podstawowe procedury udzielania zamówień publicznych zostały opisane w dziale VI ustawy – PZP i przewidują one kilka trybów różniących się przede wszystkim poziomem konkurencyjności. Do stosowanych przez podmioty udzielające zamówień w sektorze obronnym trybów, które nie wymagają zaistnienia żadnych przesłanek, zaliczyć należy tryb przetargu ograniczonego oraz negocjacje z ogłoszeniem. W odróżnieniu od nich przeprowadzenie postępowania w trybie dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia bądź zamówienia z wolnej ręki, z uwagi na ograniczenie zasad konkurencyjności, będzie już wymagało szczególnego uzasadnienia umożliwiającego skorzystanie z któregoś z nich. Trybami będącymi narzędziem do pilnego bądź natychmiastowego zaspokojenia potrzeb Sił Zbrojnych RP są zamówienia z wolnej ręki lub negocjacje bez ogłoszenia. Istotną przesłanką do udzielania zamówień z wolnej ręki jest również realizacja zamówień dodatkowych i uzupełniających, czyli mowa o sytuacji, gdy pozyskiwany sprzęt wojskowy był już wcześniej dostarczany do wojska. Tego typu zamówienia pozwalają w uzasadnionych przypadkach na użytkowanie ujednoliconego uzbrojenia czy wyposażenia przez Siły Zbrojne RP, co upraszcza kwestie szkolenia, logistyki i serwisowania, a co za tym idzie ogranicza m.in. koszty finansowe eksploatacji sprzętu wojskowego.

Przechodząc do krótkiego omówienia najczęściej stosowanych trybów realizacji postępowań przez podmioty udzielające zamówień w sektorze obronnym, należy zauważyć, że im bardziej konkurencyjny tryb, tym istnieje większa możliwość uzyskania korzystnych cenowo ofert, niemniej jednak z praktyki wynika, że w związku ze stosowanymi przez rywalizujące podmioty odwołaniami czas trwania procedur ulega znacznemu wydłużeniu, a czasami prowadzi także do unieważnienia prowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.

Pierwszym ze stosowanych w sektorze obronnym trybów podstawowych jest przetarg ograniczony, który różni się od przetargu nieograniczonego tym, że jego pierwszym etapem jest przeprowadzenie kwalifikacji potencjalnych oferentów z uwagi na spełnienie wymagań zamawiającego. Nie jest to niczym zaskakującym z uwagi na to, że sektor bezpieczeństwa i obronności charakteryzuje się przetwarzaniem informacji niejawnych i najczęstszym podstawowym wymogiem do spełnienia przez uczestników przetargu jest zdolność do zapewnienia bezpiecznego przetwarzania tych informacji, które na dalszych etapach postępowania będą otrzymywać od zamawiającego. Po opublikowaniu ogłoszenia o przetargu ograniczonym wykonawcy składają wnioski o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. Po złożeniu wniosków wraz z oświadczeniem o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu i dokumentów potwierdzających spełnienie tych warunków zamawiający przeprowadza kwalifikację wykonawców. Do wykonawców, którzy je spełniają, lub ich ograniczonej liczby, utworzonej na podstawie listy rankingowej, zamawiający następnie wysyła zaproszenia do składania ofert wraz z terminem ich złożenia oraz załączoną specyfikacją warunków zamówienia (SWZ). Do dalszych etapów zalicza się złożenie ofert przez wykonawców, ich otwarcie przez zamawiającego, a następnie przeprowadzenie ich oceny na podstawie określonych w zamówieniu kryteriów. Ostatnim krokiem jest wybór najkorzystniejszej oferty spełniającej warunki zamówienia. W tym miejscu należy podkreślić, że zamawiający ma możliwość dofinansowania zadania, czyli przydzielenia dodatkowych środków na jego realizację, w przypadku gdy przemawiałby za tym interes Sił Zbrojnych RP i inne komórki uczestniczące w planowaniu środków finansowych na wydatki modernizacyjne podejmą taką decyzję, co ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy oferty nie mieszczą się w zaplanowanym budżecie.

W trybie negocjacji z ogłoszeniem po publicznym ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający przeprowadza kwalifikację zainteresowanych podmiotów, które złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, tworzy ich listę rankingową, a następnie zaprasza wykonawców dopuszczonych do udziału w postępowaniu do składania ofert wstępnych niezawierających ceny. Wraz z zaproszeniem przekazywana jest także SWZ. Następnie przeprowadzane są negocjacje z wybranymi wykonawcami, którzy złożyli oferty wstępne niepodlegające odrzuceniu. Przedmiotem negocjacji, prowadzonych z dochowaniem zasad poufności, są zasadniczo oferty wstępne złożone przez wykonawców i są one prowadzone w celu doprecyzowania oraz uzupełnienia warunków umowy lub przedmiotu zamówienia określonego w SWZ. Po zakończeniu negocjacji i dokonaniu w ich efekcie ewentualnych zmian w SWZ zamawiający zaprasza wykonawców, z którymi prowadził negocjacje, do składania ofert ostatecznych, przekazując im zmodyfikowaną SWZ, w przypadku gdy dokonywana była korekta. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zmiany nie mogą prowadzić do istotnej zmiany przedmiotu zamówienia lub pierwotnych warunków ogłoszenia o zamówieniu. Po złożeniu ofert ostatecznych następuje ich otwarcie, a następnie przeprowadzenie ich oceny oraz wybór najkorzystniejszej oferty i zawarcie umowy, gdy spełnia ona warunki zamówienia, a ewentualne odwołania zostaną oddalone przez Krajową Izbę Odwoławczą przy Urzędzie Zamówień Publicznych.

Dialog konkurencyjny pod wieloma względami przypomina negocjacje z ogłoszeniem, jednak z tą zasadniczą różnicą, że do zakwalifikowanych do udziału w postępowaniu wykonawców zamawiający nie wysyła wraz z zaproszeniem SWZ, lecz opis potrzeb i wymagań określonych w sposób umożliwiający przygotowanie się wykonawców do udziału w dialogu lub informację o sposobie uzyskania tego opisu. Dialog może dotyczyć wszelkich aspektów zamówienia, a zamawiający ma obowiązek zapewnienia, by wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z dialogiem były przekazywane wykonawcom na równych zasadach z zachowaniem poufności w zakresie informacji technicznych i handlowych uzyskanych od poszczególnych wykonawców. Dialog kończy się w momencie, gdy zamawiający uzna, że jest w stanie już na podstawie porównania zaproponowanych przez wykonawców rozwiązań wybrać jedno lub kilka, które najbardziej odpowiadają jego potrzebom, i dokonać ewentualnych zmian wymagań technicznych i jakościowych dotyczących przedmiotu zamówienia. Następnie zamawiający zaprasza wykonawców uczestniczących w dialogu do złożenia ofert, a wraz z zaproszeniem do składania ofert przekazuje wykonawcom SWZ. W dalszej kolejności wykonawcy składają oferty, które zamawiający poddaje ocenie i z których wybiera najkorzystniejszą. W tym miejscu należy wskazać istotną zaletę dialogu konkurencyjnego, którą jest to, że w jego ramach wykonawcy biorący udział w postępowaniach biorą na siebie przedstawienie zamawiającemu optymalnych rozwiązań technicznych zmierzających do spełnienia wymagań wojska, co pozwala uniknąć występującego w innych trybach zjawiska, w ramach którego wykonawcy składają wnioski o zmiany warunków zarówno udziału w postępowaniu, jak i w zakresie specyfikacji warunków zamówienia, co może mieć wpływ na ostateczny kształt, jaki przyjmie dostarczany dla wojska sprzęt wojskowy w przypadku wyrażenia przez Siły Zbrojne RP zgody na zmiany.

Pierwszym z przewidzianych w przepisach ustawy – PZP trybów, które cechuje ograniczona konkurencyjność z uwagi na brak publicznego ogłoszenia o zamówieniu, są negocjacje bez ogłoszenia. W tym trybie zamawiający wszczyna postępowanie, przekazując wybranym przez siebie, minimum dwóm, wykonawcom zaproszenie do negocjacji. Wraz z zaproszeniem do negocjacji zamawiający przekazuje wykonawcom SWZ. Wykonawcy składają następnie oferty wstępne, na podstawie których prowadzone są dalsze negocjacje. W ich efekcie zamawiający może dokonać doprecyzowania oraz uzupełnienia warunków umowy lub przedmiotu zamówienia określonego w SWZ. Po zakończeniu negocjacji zamawiający zaprasza wykonawców do złożenia ofert ostatecznych i przekazuje im ewentualnie zmodyfikowaną SWZ. W ostatnim etapie wykonawcy składają oferty, które zamawiający poddaje ocenie i z których wybiera najkorzystniejszą.

W sytuacji gdy występuje tylko jeden wykonawca zdolny do wykonania zamówienia i występują przesłanki ściśle określone w przepisach ustawy – PZP, zamawiający może skorzystać z trybu zamówienia z wolnej ręki. Należy przy tym pamiętać, że wybrany podmiot musi spełniać kryteria wymagane do udziału w postępowaniu, co szczególnie związane jest ze specyfiką sektora obronnego. Postępowanie w przedmiotowym trybie sprowadza się w zasadzie do zaproszenia wybranego wykonawcy do negocjacji, który może wystąpić również w formule konsorcjum kilku podmiotów odpowiedzialnych za realizację zamówienia. Negocjacje kończą się, o ile strony dojdą do porozumienia, podpisaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Oprócz rozwiązań wynikających z ustawy – PZP istnieje także wiele możliwości udzielania zamówień z wyłączeniem jej stosowania. Jednym z nich jest omówiona już wcześniej sytuacja, gdy dla danego zadania stwierdzono występowanie podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Do innych wyłączeń zaliczyć należy także zawieranie umów międzyrządowych, umów udzielanych do celów działalności wywiadowczej lub kontrwywiadowczej, zamówień, którym nadano klauzulę „tajne” lub „ściśle tajne” zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, umów cywilnych o charakterze międzynarodowym, takich jak amerykański program FMS (Foreign Military Sales), oraz zamówienia udzielane w ramach umów międzynarodowych, czego przykładem jest pozyskiwanie sprzętu wojskowego poprzez Agencję Wsparcia i Zakupów NATO (NATO Support and Procurement Agency – NSPA). Kolejnym przykładem, kiedy nie znajdują zastosowania przepisy prawa zamówień publicznych, są prace rozwojowe realizowane przez kraje członkowskie Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Obronnego (European Defence Fund – EDF).

Omawiając dotychczas stosowane tryby udzielenia zamówienia publicznego w ramach zadania, dla którego występuje podstawowy interes bezpieczeństwa państwa, czyli tryb negocjacji z jednym bądź kilkoma wykonawcami, to zasadniczo nie różniły się one zbytnio od znanych z ustawy – PZP negocjacji bez ogłoszenia lub zamówienia z wolnej ręki, tzw. tryb ogłoszeniowy zaś został oparty na zasadach zbieżnych do negocjacji z ogłoszeniem. Również zasady uczestnictwa i kwalifikacji wykonawców, jako wynikające z ustawy – PZP, wykorzystują te same zasady. Musiały uwzględniać jednak specyfikę wymogów PIBP. W tym miejscu warto omówić kilka kwestii związanych z kwalifikowaniem i udziałem wykonawców w postępowaniach. Co do zasady wykonawcy mogą uczestniczyć w postępowaniu samodzielnie lub w formule konsorcjum. Mogą również, za zgodą zamawiającego, powierzyć realizację części zamówienia podwykonawcom krajowym i zagranicznym, pod warunkiem że każdy z podwykonawców musi posiadać samodzielnie zasób wiedzy, doświadczenia lub potencjał techniczny, niezbędny do realizacji powierzonej części zamówienia. Powierzenie części zamówienia podwykonawcy nie może być również sprzeczne, w przypadku gdy występuje, z treścią oceny PIBP. Jeśli chodzi o warunki, które musi spełnić podmiot ubiegający się o udział w danym zamówieniu publicznym, to są wśród nich takie, jak posiadanie uprawnień do wykonywania określonej działalności (jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania), posiadanie niezbędnej wiedzy i doświadczenia, odpowiedniego potencjału technicznego oraz zasobów ludzkich zdolnych do realizacji zamówienia oraz właściwej sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniających wykonanie zamówienia. W przypadku zadań związanych z PIBP powinien on jeszcze posiadać zdolność do ustanowienia lub utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonego przemysłowego potencjału obronnego.

Od umowy przez dostawy i eksploatację do wycofania z użytkowania

Oczekiwanym efektem każdego przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest umowa zawarta pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Przedmiotem umowy mogą być dostawy sprzętu wojskowego, usług lub inwestycje infrastrukturalne pozyskiwane na drodze robót budowlanych. W sytuacji gdy zamawiający nie może z góry precyzyjnie określić szczegółowych uwarunkowań dotyczących przedmiotu zamówienia, takich jak jego wielkość, terminy czy czas realizacji, istnieje również możliwość udzielenia zamówienia, którego przedmiotem będzie umowa ramowa. W takiej sytuacji celem umowy jest ustalenie ram i warunków dla zamówień udzielanych w przyszłości.

Po zawarciu umowy wykonawczej podmiot, który udzielał zamówienia, przechodzi do fazy nadzoru nad jej właściwą realizacją. Zasadniczym celem tego procesu będzie przede wszystkim dbałość o właściwą jakość dostarczanych wyrobów lub usług, sprawdzenie opracowywanej dokumentacji technicznej, prowadzenie rozliczeń finansowych umowy w powiązaniu z terminowością dostaw oraz reagowanie na możliwe zakłócenia w realizacji kontraktu, czego przykładem mogą być zawierane w ostatnich miesiącach do wielu umów aneksy związane z wpływem obostrzeń wynikających z sytuacji pandemicznej w Polsce i na świecie. Szczególnymi przykładami nadzoru nad właściwą realizacją umowy będą również poprzedzające dostawy badania kwalifikacyjne prototypów opracowywanych w efekcie prac rozwojowych oraz testy sprzętu wojskowego prowadzone w przypadku kontraktów uwzględniających taki wymóg postawiony przez Siły Zbrojne RP. W tym miejscu należy omówić pojęcie sprawdzeń weryfikacyjnych sprzętu wojskowego, które są często mylone z testami poprzedzającymi dostawy. Zasadnicza różnica polega na tym, że sprawdzenia weryfikacyjne stanowią element oceny ofert wykonawców, w związku z czym prowadzone są one na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a dopiero ich pozytywny wynik stanowi o możliwości zawarcia umowy.

Umowa na dostawy sprzętu wojskowego nie generuje jednak sama z siebie budowy potencjału obronnego Sił Zbrojnych RP. Jego wzrost następuje dopiero w momencie wprowadzenia do wyposażenia nowego sprzętu wojskowego i osiągnięcie gotowości operacyjnej przez wykorzystujące go struktury wojska. Zanim to jednak nastąpi, dostarczany sprzęt zostaje jeszcze poddany procesom nadzoru jakościowego przez Rejonowe Przedstawicielstwa Wojskowe oraz odbioru końcowego przez docelowego użytkownika, tj. jednostkę wojskową. Po dokonanym odbiorze, w ramach którego obok sprzętu sprawdzana jest dostarczana wraz z nim dokumentacja, może on zostać wprowadzony do Sił Zbrojnych RP przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, w przypadku, gdy wprowadzenie SpW pociąga za sobą konieczność dokonania w Siłach Zbrojnych RP zmian etatowych, bądź przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w zakresie pozostałego sprzętu wojskowego. Zanim jednak sprzęt zostanie poddany eksploatacji, może być przedmiotem jeszcze jednego rodzaju sprawdzenia, jakim są badania eksploatacyjno-wojskowe. Prowadzone są one w szczególności w przypadku wprowadzania do wojska prototypów będących efektami prac rozwojowych oraz partii próbnych wyrobów, ale mogą podlegać nim również wyroby „z półki” bądź poddane dostosowaniu. Badania eksploatacyjno-wojskowe prowadzi się w celu opracowania zaleceń w zakresie bojowego wykorzystania, określenia warunków do właściwej eksploatacji czy określenia potrzeb szkoleniowych. Wprowadzenie nowego sprzętu wojskowego wiąże się oczywiście również z podjęciem wszelkich niezbędnych działań organizacyjnych, etatowych, logistycznych i szkoleniowych w Siłach Zbrojnych RP.

Wprowadzony nowy lub zmodernizowany sprzęt wojskowy znajdujący się w wyposażeniu Sił Zbrojnych RP jest eksploatowany dopóty, dopóki spełnia wymagania wojska. W przypadku gdy jego czas eksploatacji dobiegnie końca, jego stan techniczny ze względu na stopień zużycia będzie uniemożliwiał dalsze użytkowanie, a naprawy będą niemożliwe lub nieopłacalne bądź parametry bojowe, techniczne i eksploatacyjne nie będą po latach użytkowania spełniać wymagań pola walki, a modernizacja będzie nieopłacalna lub niemożliwa, może zapaść decyzja o jego wycofaniu. Wtedy właściwy gestor sporządza wniosek, na podstawie którego Szef Sztabu Generalnego WP lub Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych może podjąć decyzję o wycofaniu danego sprzętu z Sił Zbrojnych RP i przekazaniu go w dalszej kolejności do Agencji Mienia Wojskowego, która zajmie się jego zbyciem bądź utylizacją. Wycofanie sprzętu kończy cykl życia danego wyrobu, ale nie kończy procesów modernizacyjnych, które trwają nieustannie i jeszcze przed jego wycofaniem wskazują nowe kierunki transformacji Sił Zbrojnych RP, inicjując pozyskiwanie nowych środków służących zapewnieniu odpowiedniego potencjału technicznego wojska do realizacji postawionych przed nim zadań.

Casus pozyskania okrętów Miecznik

W celu przybliżenia niuansów związanych z prowadzonymi postępowaniami warto posłużyć się przykładem. Interesującym przypadkiem realizowanego zamówienia, obejmującym również nie tylko poruszane wcześniej w tekście aspekty, jest postępowanie mające na celu pozyskanie trzech okrętów Miecznik. W tym miejscu należy zauważyć, że zanim doszło do sprecyzowania przedmiotu zamówienia, funkcjonowały one w opisie wymagania jako okręty obrony wybrzeża, a w efekcie przeprowadzonych analiz podjęto decyzję, że pozyskiwane jednostki mają być fregatami wielozadaniowymi. Przechodząc do przebiegu zadania, to same analizy zostały zakończone pod koniec 2020 r. W ich efekcie opracowane zostały dokumenty wynikowe zawierające wniosek o pozyskanie sprzętu wojskowego. Po tym, jak zostały one zatwierdzone w marcu 2021 r. przez Ministra Obrony Narodowej, w Inspektoracie Uzbrojenia zostały uruchomione prace mające na celu wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W związku z tym, że dla tego zadania została również przeprowadzona ocena występowania PIBP, która determinowała tryb pozyskania okrętów w formule negocjacji z jednym wykonawcą, zamawiający wystosował zaproszenie do wskazanej we wniosku PGZ Stoczni Wojennej Sp. z o.o. Wykonawca, po dokonaniu analizy dokumentów wysłanych wraz z zaproszeniem, które określały m.in. wymagania techniczne i operacyjne stawiane przed nowymi okrętami, podjął decyzję o przyjęciu formuły konsorcjum. W efekcie zostało powołane konsorcjum PGZ-Miecznik, w którego skład weszła w roli lidera Polska Grupa Zbrojeniowa S.A. oraz PGZ Stocznia Wojenna, a następnie Stocznia Remontowa Shipbuilding S.A. W związku z tym, że potencjał polskich podmiotów nie pozwalał na realizację zadania wyłącznie własnymi siłami, wykonawca rozpoczął rozmowy z potencjalnymi partnerami zagranicznymi, podmiotami przemysłu stoczniowego, które występując w roli podwykonawców, mogłyby dostarczyć odpowiednie know-how i technologię. W efekcie rozmów skutkujących pozyskaniem najważniejszych informacji rynkowych od potencjalnych podwykonawców wykonawca, w odpowiedzi na zaproszenie zamawiającego, przygotował wstępny formularz negocjacyjny. Dokument zawierający warianty rozwiązań uwzględniających potencjał zagranicznych podwykonawców po przesłaniu do Inspektoratu Uzbrojenia zainicjował negocjacje pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. W ich następstwie zostały doprecyzowane wszystkie istotne postanowienia zawartej pod koniec lipca 2021 r. umowy oraz wskazane zostały najkorzystniejsze możliwe rozwiązania z punktu widzenia potrzeb Sił Zbrojnych RP oraz korzyści dla polskiej gospodarki. Słowem wyjaśnienia oznacza to, że umowa nie determinowała w momencie podpisania wyboru platformy, ale określała, że wykonanie ostatecznego projektu wykonawczego nastąpi w toku jej realizacji. Wybór optymalnego rozwiązania pozyskiwanego we współpracy z partnerem zagranicznym, stanowiącym podstawę do realizacji projektu Miecznik, nastąpi po zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przeprowadzeniu analiz techniczno-ekonomicznych trzech wariantów opartych na projektach stoczni z Wielkiej Brytanii, Hiszpanii i Niemiec. Warto w tym miejscu dodać, że okręty zostaną pozyskane w formule „1+2”, co oznacza, że pierwszy okręt zostanie wybudowany na drodze pracy rozwojowej i jako jednostka prototypowa, po zwodowaniu i wyposażeniu, będzie przechodził przed dostawą do Marynarki Wojennej RP prowadzone przez wykonawcę próby portowe i morskie, a także przeprowadzone pod nadzorem wojska badania kwalifikacyjne i próby zdawczo-odbiorcze. Jednostka po wprowadzeniu będzie mogła zostać poddana jeszcze badaniom eksploatacyjno-wojskowym, a już w międzyczasie rozpocznie się budowa okrętów seryjnych. Rekomendacje z badań kwalifikacyjnych i badań eksploatacyjno-wojskowych pierwszego okrętu będą jednocześnie podstawą do opracowania wniosków stanowiących podstawę do wprowadzenia ewentualnych modyfikacji na kolejnych jednostkach.

Podstawy prawne realizacji procesu modernizacji technicznej i planowane zmiany

Podsumowując, powyższe przybliżenie procesu modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP, a w szczególności procedur i przepisów z zakresu pozyskiwania nowego sprzętu wojskowego zobrazowuje, jak złożone są to procesy, jednak z pewnością nie wyczerpuje tematu. W celu jego zgłębienia należy odnieść się oczywiście do źródeł w postaci aktów prawnych oraz wydanych do nich komentarzy. Wśród powyższych należy wymienić wspomnianą już wcześniej „Ustawę z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej” oraz ustawę z dnia 11 września 2019 r. – „Prawo zamówień publicznych” i jej wcześniejszy tekst obowiązujący do końca 2020 r., tj. ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. – „Prawo zamówień publicznych”. Oprócz tego wskazać należy również „Ustawę z dnia 26 czerwca 2014 r. o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa” oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa, a także obecnie procedowane nowe rozporządzenie w sprawie postępowania w zakresie oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa, które uwzględniać będzie wszystkie zmiany wprowadzone wejściem w życie znowelizowanej ustawy – PZP. Konieczne będzie również zapoznanie się z dokumentami obowiązującymi w resorcie obrony narodowej, obejmującymi w szczególności decyzję Nr 141/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie systemu pozyskiwania, eksploatacji i wycofywania sprzętu wojskowego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, decyzję Nr 444/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie zasad wprowadzania do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej sprzętu wojskowego oraz wycofywania sprzętu wojskowego nieodpowiadającego wymaganiom wojska, jak również wcześniej obowiązującymi dokumentami, jak decyzja Nr 72/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego i usług dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej czy decyzja Nr 367/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 września 2015 r. w sprawie zasad i trybu udzielania w resorcie obrony narodowej zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa.

Na zakończenie nie można pominąć, że obecnie w resorcie obrony narodowej na końcowym etapie znajdują się prace dotyczące opracowania i uzgodnienia ostatecznych treści aktów prawa wewnętrznego mających na celu usprawnienie procedur pozyskiwania sprzętu wojskowego. W ich efekcie wprowadzone zostaną zmiany proceduralne i systemowe oraz powołane zostaną dwa nowe kluczowe podmioty odpowiedzialne za realizację procesów w obszarze modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP, tj. Rada Modernizacji Technicznej i Agencja Uzbrojenia. Ta druga będzie jednostką budżetową utworzoną na bazie Inspektoratu Uzbrojenia, a w jej skład wejdzie również Biuro do spraw Umów Offsetowych, Wojskowe Centrum Normalizacji, Jakości i Kodyfikacji w części, która sprawuje nadzór nad jakością pozyskiwanego sprzętu wojskowego, a także Inspektorat Implementacji Innowacyjnych Technologii Obronnych. Będzie ona jednocześnie następcą prawnym przeformowanych jednostek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej.