W ostatnich latach pojawiały się tezy, że Unia powinna rozwijać zdolności do samodzielnej obrony. Jednak nikt poważnie w UE o obronie zbiorowej nie myśli – mówi Justyna Gotkowska z Ośrodka Studiów Wschodnich. Dodaje, że w ciągu 20 lat Unia raczej nie przekształci się w sojusz podobny do NATO, ale państwa członkowskie będą ściślej współpracować, tworząc jego europejski filar.

Dlaczego publiczna debata na temat wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony zazwyczaj sprowadza się do europejskiej armii?

Justyna Gotkowska: Ponieważ armia europejska to bardzo chwytliwe hasło, które ma swoich zwolenników i przeciwników, w zależności od tego, czy popierają oni wizję Unii jako coraz bardziej integrującej się federacji państw, czy też jako organizacji państw w dużej mierze suwerennych. Tyle że armia europejska nie ma nic wspólnego z rzeczywistością – nikt w UE na razie nie planuje jej tworzyć.

Wiele osób unijną politykę obrony pojmuje w klasycznym sensie, czyli jako mającą na celu obronę państw unijnych przed konwencjonalnym atakiem zbrojnym. Tymczasem UE rozumie ją jako reagowanie kryzysowe poza unijnym terytorium. Z dokumentów przyjętych w ostatnich latach wynika, że priorytetem jest zwiększenie aktywności Unii Europejskiej i przejęcie większej odpowiedzialności za zapewnianie bezpieczeństwa w najbliższym sąsiedztwie.

Jak zatem należy rozumieć to reagowanie kryzysowe?

Chodzi o operacje wojskowe zapobiegania konfliktom i przywracania pokoju, a także misje szkoleniowe prowadzone obecnie w Somalii czy Mali. W tym celu od 2005 roku są budowane unijne grupy bojowe, które jako takie nie zostały jednak nigdy użyte, a teraz tworzone są struktury dowodzenia. W 2017 roku powstała komórka planowania i prowadzenia operacji wojskowych mająca zdolności do dowodzenia operacjami, w których mogłoby wziąć udział do 1500 żołnierzy. Impulsy do rozwoju polityki reagowania kryzysowego płyną z największych państw unijnych, przede wszystkim z Francji.

Po 2016 roku możemy zaobserwować coraz bardziej dynamiczny rozwój przedsięwzięć związanych ze wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony. Co było katalizatorem tego przyspieszenia?

Skumulowało się kilka czynników. Na prezydenta USA wybrano Donalda Trumpa, Brytyjczycy zagłosowali za brexitem, a prezydentem Francji został Emmanuel Macron. Największe państwa członkowskie – Francja i Niemcy – zgodziły się, że trzeba wyjść z nowymi inicjatywami integracyjnymi. Miały one pokazać, że dalsze zacieśnianie współpracy jest możliwe, m.in. w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności. Zarówno Komisja Europejska, jak i Parlament Europejski temu przyklasnęły.

Przede wszystkim to prezydent Macron chciał wzmocnienia politycznej, przemysłowej i wojskowej współpracy w kontrze do USA.

Trzeba przyznać, że polityka Stanów Zjednoczonych jest źle odbierana nie tylko we Francji, lecz także w Niemczech. W państwach tych uważa się, że administracja Trumpa jest wrogo nastawiona do UE. Kraje wschodniej flanki zajmują inne stanowisko, ale Paryż i Berlin twierdzą, że aby stawić czoło nowym wyzwaniom, również tym wynikającym z polityki Stanów Zjednoczonych, Unia musi się integrować.

Tylko w jakim stopniu to się uda? Czy można na przykład prowadzić politykę obronną bez wspólnych sił zbrojnych oraz jednolitej polityki zagranicznej?

Unia de facto nie ma wspólnej spójnej polityki ani zagranicznej, ani bezpieczeństwa. Poszczególne państwa różnie postrzegają zagrożenia. W tych obszarach obowiązuje jednomyślność. Wszystkie państwa muszą się zgodzić na wypracowanie wspólnego stanowiska lub podjęcie określonych działań. A to przy 28 krajach członkowskich nie jest proste. Francja i Niemcy chcą to zmienić, wprowadzając w polityce zagranicznej stopniowo głosowanie większością kwalifikowaną. Francja przejawia też coraz większe ambicje kształtowania europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Prezydent Macron stara się to robić, promując takie projekty, jak np. Europejska Inicjatywa Interwencyjna, która formalnie ma na celu prowadzenie operacji wojskowych poza UE oraz zbliżenie kultur strategicznych uczestniczących w niej państw. Swoją drogą, na ostatnie spotkanie tego gremium na szczeblu ministrów obrony Niemcy przysłały podsekretarza stanu, co pokazuje, jaką rangę nadają tej inicjatywie. Francuski prezydent w ogóle inaczej niż większość przywódców unijnych państw postrzega współpracę z Waszyngtonem. Chce dużo większej niezależności Europy od Stanów Zjednoczonych niż pozostałe kraje członkowskie. Chętnie widziałby się też w roli przedstawiciela UE w relacjach z Rosją, na co niechętnie patrzą Niemcy.

Francja nalega na wprowadzenie koncepcji strategicznej autonomii. Na czym ona polega?

Dobre pytanie, bo termin ten nie jest jasny. Co więcej, jest dosyć kontrowersyjny, ponieważ może mieć negatywne konsekwencje dla współpracy transatlantyckiej. W ostatnich latach w debacie publicznej pojawiały się tezy, że Unia powinna rozwijać zdolności do samodzielnej obrony, bo Stany Zjednoczone zmniejszą wojskowe zaangażowanie na Starym Kontynencie, a zwiększą w rejonie Azji i Pacyfiku. Jednak de facto nikt na poważnie w UE o obronie zbiorowej nie myśli. Poza tym nie tylko państwa Europy Wschodniej i Środkowej, lecz także Niemcy dobrze wiedzą, że europejskie bezpieczeństwo zależy od zaangażowania Stanów Zjednoczonych w tym regionie. Należy też wspomnieć, że po opuszczeniu wspólnoty przez Wielką Brytanię potencjał wojskowy Unii drastycznie się zmniejszy. Jest więc mało prawdopodobne, aby w ciągu najbliższych 20 lat UE przekształciła się w sojusz podobny do NATO. Natomiast państwa członkowskie będą ściślej ze sobą współpracować, tym samym tworząc europejski filar w NATO. Inicjatywy unijne w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności będą więc wykorzystywane nie tylko na potrzeby UE, ale staną się korzystne dla NATO, i także mogłyby być przydatne w ONZ.

Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony to projekty nie tylko wojskowe, lecz także dotyczące takich dziedzin, jak przemysł, badania i rozwój, transport. O tych ostatnich niewiele się mówi.

Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony obejmuje różne sfery. W wymiarze wojskowym powstają struktury dowodzenia oraz pojawiły się projekty dotyczące wypracowania zdolności wojskowych realizowane w ramach współpracy strukturalnej PESCO. Niektóre z nich mogą być przydatne do reagowania kryzysowego, inne dla obrony zbiorowej, lub też dla obu inicjatyw. Polska bierze m.in. udział w projekcie tworzenia sieci centrów logistycznych w Europie. Można też zaobserwować działania UE w kwestii poprawy mobilności wojskowej. Unia po 2021 roku, czyli już w ramach nowego wieloletniego budżetu, wesprze finansowo dostosowanie dróg i linii kolejowych do potrzeb transportu wojskowego. Poza tym mamy projekty przemysłowe mające na celu stworzenie konkretnego produktu zbrojeniowego, np. bezpiecznych radiostacji programowalnych, również z udziałem Polski. Takie projekty będą mogły być finansowane przez Europejski Fundusz Obronny, również po 2021 roku. W UE są też plany wzmacniania współpracy w dziedzinie cywilnego reagowania kryzysowego, czyli wysyłania na misje doradcze policjantów, sędziów, ekspertów z różnych dziedzin, którzy mają pomagać w wypracowaniu struktur państwowych w krajach unijnego sąsiedztwa.

Najłatwiej taką współpracę podjąć w zbrojeniówce. Inicjatorami nowych programów są głównie Francja i Niemcy, które z udziałem Hiszpanii wspólnie będą budowały m.in. europejski myśliwiec nowej generacji.

I tak, i nie. To głównie Francuzom zależy na rozwijaniu europejskich projektów zbrojeniowych mogących konkurować na światowym rynku ze sprzętem amerykańskim czy rosyjskim. Warto przy tym wspomnieć, że największe niemiecko-francuskie projekty, np. myśliwiec czy czołg nowej generacji, są realizowane poza strukturami Unii, tak by nie dopuścić do nich zbyt wielu państw i uprościć proces produkcyjny. Projekty te nie są wolne od problemów. Francuzi domagają się, aby Niemcy zrezygnowali z rygorystycznych krajowych ograniczeń w kwestii eksportu uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Dla Paryża to kluczowa kwestia. Jeśli się tak nie stanie, sprzęt będący efektem wspólnie realizowanych projektów nie będzie mógł być eksportowany za granicę.

Czy wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony nie będzie powielaniem zadań Sojuszu Północnoatlantyckiego?

Wielu analityków z państw wschodniej flanki Sojuszu wyrażało obawy, że Unia będzie tworzyła alternatywę dla NATO. Na razie nic na to wskazuje. Projekty współpracy wojskowej i przemysłowej będą, choć na razie w niewielkim stopniu, zwiększały zdolności wojskowe państw członkowskich i będą korzystne dla Sojuszu. Jeżeli UE będzie dalej rozwijać własne struktury dowodzenia, może częściowo dojść do rywalizacji z NATO np. o kadrę oficerską. Problemem podnoszonym przez USA są w tej chwili kwestie przemysłowe i udział w projektach unijnych państw trzecich. Obecnie toczy się w Brukseli bój o dopuszczenie amerykańskich firm do projektów finansowanych przez Europejski Fundusz Obronny. Stany Zjednoczone uważają, że zacieśnianie współpracy w przemyśle zbrojeniowym w UE może stopniowo wypchnąć z europejskiego rynku amerykańskie koncerny zbrojeniowe. Amerykańskie obawy są raczej przesadzone, ale rzeczywiście taki był pierwotny zamysł Francji, która nie ukrywa, że Europa powinna rozwijać nowoczesne technologie niezależnie od Stanów Zjednoczonych i być samowystarczalna w przemyśle zbrojeniowym. Kwestie te mogą długofalowo wpłynąć niekorzystnie na relacje Europy z USA w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony.

Jakie mogą być konsekwencje takich działań?

To ważne, w jaki sposób największe państwa UE odnoszą się do współpracy ze Stanami Zjednoczonymi. Niemcy nadal są transatlantyckie i sceptyczne wobec francuskich pomysłów, ale jeżeli prezydent Trump wygra wybory, transatlantycka polityka niemieckich elit może się załamać. Berlin nie ma strategii rozwoju polityki bezpieczeństwa. To niepokojąca perspektywa dla państw wschodniej flanki NATO, gdyż zostaniemy zderzeni z francuską wizją rozwoju strategicznej autonomii UE.

Dlaczego wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony nic nie mówi na temat Rosji?

Formalnie bowiem odpowiedź na konwencjonalne zagrożenia militarne nie jest zadaniem UE, a obrona zbiorowa leży w kompetencjach NATO. Jednym z celów polskiej dyplomacji od 2016 roku jest doprowadzenie do tego, żeby unijna polityka bezpieczeństwa i obrony uwzględniała wszystkie zagrożenia, czyli te płynące nie tylko z południa, lecz także ze wschodu. Formalnie to się nie dzieje, bo wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony rozwijana jest pod kątem reagowania kryzysowego, ale de facto, np. w ramach PESCO, realizowane są także projekty sprzyjające obronie zbiorowej.

Czy problemem dla wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony nie są także pieniądze?

Europejski Trybunał Obrachunkowy, przeprowadzając audyt nowych inicjatyw unijnych w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, stwierdził, że Unia przyjęła zbyt ambitne cele, które mogą nie zostać zrealizowane. 13 mld euro przeznaczone na Europejski Fundusz Obronny na siedem lat to relatywnie niewiele na dofinansowanie projektów przemysłowych. Ponadto duża cześć pozostałych projektów PESCO może nie zostać zrealizowana z powodu braku środków narodowych. Duża część państw UE nadal niewystarczająco inwestuje w obronność.

Konsekwencją napięć między USA i UE jest koncepcja europejskiego odstraszania nuklearnego. Jak miałoby ono wyglądać? Czy Unia, a przynajmniej niektóre państwa, chce mieć własne siły odstraszania nuklearnego?

Dużo się o tym mówi, ale w wąskim gronie niemieckich, francuskich i brytyjskich analityków. To dyskusja akademicka. Po wycofaniu się z Unii Wielkiej Brytanii tylko Francja dysponuje w Europie bronią atomową. Francuzi podkreślają, że ich broń nuklearna służy celom narodowym. Niemcy z powodów historycznych, politycznych i społecznych nie będą rozwijać własnego arsenału jądrowego. Trwają eksperckie teoretyczne dyskusje na temat ich ewentualnego udziału w finansowaniu francuskiego komponentu odstraszania nuklearnego. Pojawia się pytanie, co na tym zyska Berlin. Kto podejmie decyzję o naciśnięciu atomowego guzika? W Niemczech, gdzie w 2021 roku odbędą się wybory parlamentarne, nie będzie to tematem dyskusji. Jeśli wygrają partie lewicowe z Zielonymi, tematem może stać się wycofanie z niemieckiego terytorium amerykańskiej taktycznej broni atomowej oraz rezygnacja Berlina z udziału w programie nuclear sharing. Może to stać się problemem dla NATO.